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Projeto de lei contra desinformação exuma propostas de Eduardo Azeredo

Em março de 2009, publiquei um texto neste mesmo blog com o título Luta pela liberdade não termina nunca, a respeito de uma proposta do então ministro da Justiça Tarso Genro para armazenar dados pessoais de brasileiros que navegavam na Internet. O título remetia ao projeto conhecido na época como Lei de Cibercrimes, de autoria do senador tucano Eduardo Azeredo, condenado a 20 anos de prisão no caso do Mensalão Mineiro. A batalha contra a Lei Azeredo se estendeu por vários meses e, quando terminou, em novembro de 2008, alertei que a guerra não estava vencida. Como demonstram os projetos com foco na desordem informacional tramitando no Congresso em junho de 2020, o preço da liberdade na Internet é mesmo a eterna vigilância.

Tudo recomeçou com os bem-intencionados parlamentares Felipe Rigoni (PSB), Tabata Amaral (PDT) e Alessandro Vieira (PPS), que propuseram o PL 1429/2020, arquivado e substituído pelos Projetos de Lei 2630/2020 e 2927/2020, ambos com o mesmo texto, o primeiro apresentado ao Senado, o segundo à Câmara. A segunda versão do projeto foi apresentada na metade de maio e tinha problemas, mas resolvia algumas das preocupações apontados pela sociedade civil. No entanto, o grupo decidiu produzir uma terceira versão, divulgada em coletiva de imprensa no dia 1º de junho, para ser votada no dia seguinte. A proposição de um novo texto na véspera da votação, sem o devido tempo para análise e debate, já seria ruim o suficiente se o relator, o senador Ângelo Coronel (PSD) não houvesse dado uma rasteira nos três e apresentado um substitutivo sem nenhuma relação com o projeto original. A votação acabou excluída da pauta, mas foi remarcada para 25 de junho, com o relatório sendo apresentado no dia 24, em meio à redação deste artigo.

De modo geral, o substitutivo do senador Coronel exumou o esqueleto carcomido da Lei Azeredo.

Antes de qualquer análise sobre os defeitos e méritos de todos os projetos mencionados acima, é preciso ressaltar o clima de baderna com que um assunto de tamanha importância vem sendo levado pelos envolvidos. O Marco Civil da Internet foi discutido por cinco anos com a sociedade civil e os parlamentares Rigoni, Amaral, Vieira e Coronel pretendem votar textos que podem interferir em seus dispositivos e causar repercussões profundas sobre as liberdades de imprensa e expressão da noite para o dia.

O cenário é de uma confusão de propostas com muitos pontos contraditórios e passíveis de mutilação por dezenas de emendas, num contexto de funcionamento anômalo do Congresso, em que as comissões deixaram de operar; em que o debate se restringe mais em realização e alcance; durante uma conjuntura de crise sanitária global, que demanda esforços e atenção do Legislativo e prejudica o processo de tomada de decisão de questões relacionadas a outros temas. Por outro lado, a imprensa se encontra assoberbada pela necessidade de concentrar esforços na cobertura da pandemia e da crise política no governo federal, enquanto os cidadãos vivem sob condições sanitárias, econômicas e domésticas adversas para o devido acompanhamento do noticiário e participação nos processos de deliberação pública.

Além da ausência de legitimidade na tramitação, todas as propostas sofrem de uma falha fundamental: a premissa de que a desordem informacional pode ser combatida conferindo a autoridades ou delegados das autoridades a competência para identificar textos, imagens, áudios ou vídeos contendo afirmações falsas ou distorcidas sobre fatos. As versões atuais dos projetos de lei excluíram a tipificação penal da criação ou disseminação de desinformação, mas a vontade política de criminalizar esse tipo de comportamento está subjacente a toda a discussão e apenas foi postergada para o futuro.

Tornar a produção ou difusão de desinformação infrações penais é um empreendimento fadado ao fracasso. Por um lado, qualquer pessoa que já tenha parado por mais de cinco minutos ao lado da estante de epistemologia numa biblioteca entende a dificuldade de se estabelecer fatos. Por outro, determinar o dolo ou culpa é muito difícil, porque a maioria das pessoas espalha desinformação por acreditar em sua veracidade e pelo desejo de contribuir com a sociedade. Neste artigo eu fiz uma discussão um pouco mais extensa sobre ambos os aspectos, caso seja de interesse.

Portanto, o Congresso Nacional está arriscando os direitos fundamentais à liberdade de expressão e imprensa em troca de uma lei que não vai trazer os benefícios prometidos à sociedade.

Problemas específicos do substitutivo ao PL 2630

Deixando de lado os aspectos mais gerais e focando nos detalhes, se pode apontar como principal defeito do projeto, mas não único, a exigência de documentos para o cadastro em redes sociais. A análise abaixo será centrada nas questões pertinentes ao jornalismo, mas o projeto incide sobre muitas outras áreas. A versão mais recente do texto prevê o seguinte:

Art. 7º O cadastro de contas em redes sociais e nos serviços de mensageria privada deverá exigir do usuário documento de identidade válido, número de celular registrado no Brasil e, em caso de número de celular estrangeiro, o passaporte.

Em primeiro lugar, a exigência impõe uma burocracia enorme para o desempenho de uma tarefa que hoje em dia costuma tomar menos de cinco minutos. Muitos brasileiros nem mesmo possuem documentos válidos, ou não têm como digitalizar os mesmos. Além disso, a exigência de identificação é um resquício dos regimes autoritários do século 20 no país e se normalizou ao longo das décadas, mas nas democracias europeias ou nos Estados Unidos ninguém precisa andar com carteira de identidade na rua para o caso de um atraque arbitrário da polícia. No fundo, o artigo 5º incorpora esse traço cultural autoritário e trata todo brasileiro como um bandido em potencial.

Embora o mecanismo aumente os custos dos provedores de redes sociais para a criação de novas contas, empresas como Facebook e Twitter receberão como bônus dados pessoais valiosos de cidadãos brasileiros. Um dos principais desafios dos sistemas de publicidade digital sempre foi identificar um determinado perfil com uma pessoa e o substitutivo do senador Coronel entrega a solução numa bandeja de prata. Para se ter uma ideia, o custo de um projeto de transferência de dados do SERPRO para a Abin foi fixado em R$ 330 mil apenas em seus aspectos técnicos, sem levar em conta o valor comercial dos cadastros.

A exigência de documentos põe em risco informantes, jornalistas e vítimas de violações que adotam pseudônimos em redes sociais para exporem violências, casos de corrupção e outras infrações com menor possibilidade de serem identificados por organizações criminosas ou aparatos repressivos. Se toda conta em rede social for vinculada a um cidadão, se torna muito fácil para o Estado identificar seus críticos ou servidores que divulgam desvios. Pode não parecer um grande problema numa democracia saudável, mas é uma péssima ideia dar tais poderes ao Estado num período de decadência fascista como o que estamos vivendo no Brasil.

Além disso, muitas vezes contas voltadas à paródia assumem a identidades fantasiosas ou de terceiros e pode haver tentativas de suprimir o humor argumentando que se trata de iniciativa voltada a enganar o público. Da mesma forma, existem vários motivos legítimos para se usar pseudônimos em redes sociais, como no caso de pessoas de esquerda que trabalham para chefes de direita, ou vice versa, e queiram apoiar seus candidatos sem colocar em risco o emprego; ou pessoas LGBTQ que queiram se expressar sem tornar sua orientação sexual de conhecimento público, por exemplo. Há também o desejo muito humano de explorar dimensões diferentes da própria psique aproveitando as possibilidades ilimitadas do ciberespaço para a construção de personagens.

O artigo também vincula toda conta em rede social a uma conta de telefonia móvel. À primeira vista, já é má ideia, porque um em cada quatro brasileiros não têm celular e as pessoas que acessam redes sociais somente a partir de computadores se veriam impedidas de fazer uso desses serviços. A lógica sugere, claro, que todo proprietário de um computador também deve ter acesso a um telefone móvel, mas o texto limita a liberdade de escolha do cidadão e ignora casos nos quais um profissional da comunicação, por exemplo, precise criar um perfil corporativo.

Aliás, no mesmo artigo 5º, há um parágrafo preocupante para os profissionais de comunicação:

§2º De modo a resguardar a integridade da comunicação, os provedores de redes sociais e de serviços de mensageria privada desenvolverão políticas de uso que limitem o número de contas controladas pelo mesmo usuário identificado.

Muitos assessores de imprensa e analistas de redes sociais gerenciam múltiplos perfis a partir de seus computadores e smartphones. Essas pessoas terão seu trabalho muito dificultado e deverão incorrer em mais custos, se tiverem de usar um chip para cada cliente. De fato, qualquer cidadão que, por qualquer motivo, queira gerenciar mais de um perfil na mesma rede social, será obrigado a gastar mais dinheiro com linhas telefônicas. Por outro lado, o texto não indica o limite de contas vinculadas a um mesmo número. Apenas uma? Cinco? Dez?

O artigo 6º aprofunda a exclusão digital das pessoas sem um contrato de telefonia móvel:

Art. 8º Os provedores de redes sociais e de serviços de mensageria privada ficam obrigados a suspender as contas de usuários cujos números forem desabilitados pelas operadoras de telefonia.

O Brasil passa por uma crise econômica, com milhares de pessoas perdendo seus empregos ou tendo salários reduzidos. A médio prazo, a perspectiva é um aprofundamento da crise. Muitos brasileiros podem se ver sem recursos para recarregar créditos num chip, o que leva ao cancelamento do vínculo após algumas semanas. Se aprovada, a lei tenderia a ampliar a exclusão digital.

Talvez um dos pontos mais problemáticos da primeira versão do substitutivo fosse o inciso IV do artigo 7º:

IV – guardar os registros da cadeia de reencaminhamentos até sua origem, pelo prazo mínimo de 4 (quatro) meses, podendo esses registros ser solicitados mediante ordem judicial nos termos da Seção IV do Capítulo III da Lei nº 12.965, de 23 de abril de 2014.

O texto final do relatório, apresentado pelo senador Coronel apenas na no fim da tarde da véspera do dia marcado para votação, mudou a redação e incluiu alguns parágrafos especificando os casos nos quais os registros devem ser armazenados:

Art. 10º Os serviços de mensageria privada devem guardar os registros dos envios de mensagens veiculadas em encaminhamentos em massa, pelo prazo de 3 (três) meses, resguardada a privacidade do conteúdo das mensagens.

A proposta obriga serviços como o WhatsApp a manterem registro de todas a mensagens encaminhadas, seja qual for o assunto. Mais uma vez, todos os clientes são tratados como infratores. Alguns defensores do projeto se valem de uma falsa equivalência entre a guarda de registros telefônicos com o dispositivo acima, argumentando que seriam da mesma natureza. Todavia, as ligações telefônicas sempre se dão entre duas contas por vez, enquanto a cadeia de reencaminhamentos do WhatsApp pode incluir milhares de pessoas, a maioria delas transeuntes inocentes. As escalas são incomparáveis.

Além de expor fontes jornalísticas, informantes das autoridades e ativistas políticos, como a exigência de identificação, esses registros ainda expõem todos os usuários brasileiros ao envolvimento indevido em processos criminais. Muitas pessoas fazem parte de grupos nos quais a desinformação é produzida e disseminada por alguns dos participantes, mas não necessariamente têm noção da ocorrência ou compactuam com as infrações. Mesmo os criadores de conteúdos desinformativos podem não agir sob má-fé, mas com base em crenças equivocadas. Um aposentado de Cacique Doble pode acabar punido por criar, movido pela preocupação com seus familiares, um vídeo sugerindo, digamos, a ingestão de desinfetantes para tratar a covid-19, caso a peça viralize por algum acidente do acaso.

Os repórteres investigativos que se infiltram em grupos nos quais conteúdo desinformativo é criado também podem se ver implicados em processos judiciais indevidamente. Pode parecer paranoia, mas a Lei Antiterrorismo sancionada no governo de Dilma Rousseff já levou pelo menos um jornalista a responder na Justiça por investigar a ocorrência de crimes através da infiltração em grupos radicais islâmicos. Pesquisadores da desinformação ou de movimentos políticos nas universidades podem se ver implicados da mesma forma.

Já o parágrafo 1º do artigo pretende criar uma verdadeira abominação:

§1º Considera-se encaminhamento em massa o envio de uma mesma mensagem por mais de cinco usuários, em intervalo de até 15 dias, para grupos de conversas, listas de transmissão ou mecanismos similares de agrupamento de múltiplos destinatários.

O conceito de massa é bastante disputado no campo da comunicação, mas com toda certeza um grupo de cinco pessoas não se configura como massa em nenhuma definição, sobretudo num intervalo de duas semanas. Uma fofoca de corredor de escritório provavelmente é repetida mais de cinco vezes no mesmo período.

Na verdade minha experiência pessoal como cliente do WhatsApp e outros serviços sugere que quase todas as imagens, vídeos e áudios engraçadinhos são replicados ou encaminhados para pelo menos cinco pessoas num único dia. Conforme o texto, até mesmo os GIFs de gosto duvidoso desejando “bom dia”, enviados pela sua tia de Não-Me-Toque para todos os grupos dos quais ela participa, acabariam sendo consideradas “encaminhamento em massa”. Se o objetivo do parágrafo era deixar reduzir o número de casos nos quais há obrigação de registro, para aliviar as críticas ao caráter vigilantista do projeto, o parágrafo falhou, porque quase todos os conteúdos encaminhados se enquadram na definição.

O substitutivo propõe ainda modificações preocupantes no Código Penal. A primeira delas está no artigo 31, que se refere à tipificação dos crimes contra a paz pública:

Art. 31. O Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940, passa a vigorar acrescido dos seguintes artigos:

“Art. 288-B. Receber, obter, guardar, manter em depósito, solicitar, investir, de qualquer modo, direta ou indiretamente, recursos, ativos, bens, direitos, valores ou serviços de qualquer natureza, com a finalidade de financiar a propagação de calúnia, injúria, difamação, ameaça ou preconceito de raça, cor, etnia, religião, orientação sexual ou procedência nacional em plataformas, aplicativos, sítios eletrônicos ou outros meios digitais.

[…]

§1º Incorre, ainda, na mesma pena quem participa de grupo, associação ou qualquer outro ambiente virtual tendo conhecimento de que sua atividade principal é dirigida à propagação de calúnia, injúria, difamação, ameaça o incitação à violência por preconceito de raça, cor, etnia, religião, orientação sexual, procedência nacional ou preferência política;

Muitos jornalistas, pesquisadores e ativistas de movimentos sociais participam de grupos nos quais esse tipo de crime acontece no intuito de monitorar e denunciar tais práticas. Assim como no caso do repórter que se viu implicado pela Lei Antiterrorismo ao se infiltrar num grupo que planejava um atentado durante as Olimpíadas do Rio de Janeiro, esses profissionais poderiam vir a ser processados por associação criminosa.

O mesmo artigo 31 incidiria sobre o artigo 259 do capítulo que trata dos “crimes de perigo comum” no Código Penal, o qual passaria a vigorar com a seguinte redação:

Art. 259-A. Gerar, transmitir ou veicular conteúdo que contenha incitação à violência por preconceito de raça, cor, etnia, religião, orientação sexual, procedência nacional ou preferência política ou que resulte grave exposição a perigo da saúde pública, da paz social ou da ordem econômica.

Aqui o conceito de desinformação, excluído do PL 2630 devido à pressão da sociedade civil, é contrabandeado para o substitutivo do senador Ângelo Coronel. Determinar se um conteúdo prejudica a saúde pública, a paz social ou a ordem econômica basicamente significa decidir se ele é verdadeiro, ou não. De fato, se o texto for elevado ao absurdo, é possível se pensar em hipóteses nas quais mesmo conteúdos verdadeiros poderiam ser enquadrados nesse artigo. Uma crítica ao tratamento de pacientes de covid-19 com hidroxicloroquina pode ser interpretada por um promotor alinhado ao bolsonarismo como um risco à saúde pública. A defesa de quarentenas poderia ser vista como um risco à ordem econômica. Ou, para usar um exemplo sem relação com a pandemia, a demanda por reforma agrária poderia ser considerada um risco à paz social.

O substitutivo propõe aumentar, ainda, no artigo 32, aumentar a pena para os crimes contra a honra, caso sejam cometidos na “na internet, ou por meio que facilite a divulgação”. A figura do crime contra a honra, porém, nem deveria existir mais no Brasil, muito menos ter sua penalidade aumentada. A Relatoria Especial para a Liberdade de Expressão da Comissão Interamericana de Direitos Humanos considera a tipificação penal de injúria, calúnia e difamação antidemocráticas — o mesmo serve para o crime de desacato, por sinal.

É um ponto especialmente preocupante para os jornalistas, pois a tipificação penal de injúria, calúnia e difamação é instrumentalizada com frequência para retaliar reportagens investigativas e denúncias. Como os jornalistas por definição trabalham em “meios que facilitam a divulgação” e compartilham suas reportagens em redes sociais, as oportunidades para a litigância de má fé se multiplicariam com a aprovação dessa mudança no Código Penal.

Pontos positivos do projeto

Como dito acima, o empreendimento de debelar a desordem informacional através de legislação é fadado ao fracasso e arrisca liberdades civis em nome de benefícios duvidosos, sem a devida deliberação pública em torno do projeto de lei. Portanto, a votação do substitutivo pelo Congresso no atual contexto é, em si mesma, negativa e deveria ser abandonada até que seja possível a participação irrestrita da sociedade e a tramitação adequada nas comissões relevantes da Câmara dos Deputados e do Senado.

Isso dito, o capítulo III do substitutivo, que regula a atuação do poder público nas redes sociais, é positivo e poderia ser transformado num projeto de lei específico. Em especial, o artigo que considera de interesse público os perfis de autoridades:

Art. 19. São consideradas de interesse público, submetendo-se aos princípios da Administração Pública, as contas de redes sociais utilizadas por entidades e órgãos da Administração Pública, direta ou indireta, e dos agentes políticos cuja competência advém da própria Constituição, especialmente:

I – os detentores de mandatos eletivos dos Poderes Executivo e Legislativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
II – os ocupantes, no Poder Executivo, dos cargos de:
a) Ministro de Estado, Secretário de Estado, Secretário Municipal ou equiparados;
b) Presidente, Vice-Presidente e Diretor das entidades da Administração Pública indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; e c) Presidente, Vice-Presidente e Conselheiro do Tribunal de Contas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios Parágrafo único. As contas de que trata o caput não poderão restringir o acesso de outras contas às suas publicações.

Muitos mandatários e autoridades do primeiro escalão das três esferas vêm usando as redes sociais para comunicar suas atividades no setor público. O principal exemplo é o presidente Jair Bolsonaro, que tem o costume de anunciar medidas primeiro em seu pefil no Twitter e depois no Diário Oficial da União. Porém, o bloqueio dos críticos a seu desempenho no cargo se tornou um costume. Essa atitude é inaceitável, porque discrimina entre cidadãos e impede o acesso à informação por parte de apenas alguns grupos. Por outro lado, é uma atitude contrária aos princípios de transparência pública.

A criação de um Conselho de Transparência e Responsabilidade na Internet, prevista no capítulo IV, pode ser, ou pode não ser, uma boa medida, dependendo de como for implementado e de quais entidades e pessoas venham a compor o grupo. À primeira vista, me parece pouco contar com apenas dois representantes da academia, considerando a complexidade e a relativa novidade do problema. Entre suas atribuições básicas estariam:

II – elaborar código de conduta aplicável a redes sociais e serviços de mensageria privada para a garantia dos princípios e objetivos estabelecidos nos artigos 3º e 4º desta Lei, dispondo sobre fenômenos relevantes no uso de plataformas por terceiros, incluindo, no mínimo, desinformação, discurso de incitação à violência, ataques à honra e intimidação vexatória;

O conceito de desinformação ainda não se encontra estabilizado e, portanto, qualquer tentativa de legislar em cima dele pode levar a equívocos ou abusos muito graves. Se o código de conduta elaborado pelo conselho tiver como objetivo recomendar, mas não legislar, pode ser bem vindo. No entanto, se forem previstas punições aos serviços de redes sociais pela circulação de desinformação, podemos ver muitas violações à liberdade de expressão e imprensa.

Um bom paralelo é o Digital Millenium Copyright Act estadunidense, que visa proteger direitos autorais, mas vem sendo abusado desde sua criação para esconder informações nas buscas do Google e nas redes sociais. Uma reportagem recente do Wall Street Journal mostra como os provedores são negligentes na aplicação desse tipo de norma e oferece um panorama do que se pode esperar caso passem a ser obrigados a regular o fluxo de desinformação em suas plataformas. 

Além disso, hoje Facebook, Instagram, YouTube e outros provedores de aplicações já suprimem, a partir de suas próprias regras internas, conteúdo produzido por movimentos sociais para denunciar violência e outras infrações de direitos humanos. Um exemplo dos resultados prejudiciais da autocensura por parte dos provedores foi a supressão de denúncias de violência contra o povo Rohingya em Mianmar.